Vervolgevaluatie bestuurlijke afspraken kinderarmoede

Rachel Beerepoot, Leon Heuzels, Silvia Bunt, Jodi Mak

Research output: Book/ReportReportSocietal

49 Downloads (Pure)

Abstract

Samenvatting
Kinderarmoede(bestrijding)
Volgens een recente schatting van het SCP1 groeien 270.000 kinderen en jongeren tot 18 jaar in Nederland in armoede op. Dit zijn niet alleen kinderen in bijstandsgezinnen. De helft van deze groep bestaat uit kinderen van werkende armen: ouders die wel een baan hebben, maar onvoldoende inkomen genereren.
Armoede bij kinderen zorgt niet automatisch tot problemen op lange termijn, maar kinderen in armoede lopen wél meer risico op problemen in hun ontwikkeling. De inzet van het vorige en huidige kabinet is het voorkomen dat kinderen de dupe worden van de financiële problemen van
hun ouders, door ervoor te zorgen dat kinderen mee kunnen doen en zich daardoor goed kunnen ontwikkelen. Daarvoor worden door het kabinet extra middelen beschikbaar gesteld aan gemeenten en maatschappelijke organisaties via:
• Extra structurele middelen gemeenten
Het kabinet verstrekt op basis van het regeerakkoord Rutte II structureel jaarlijks € 100 miljoen euro extra voor het armoede- en schuldenbeleid. Met ingang van 1 januari 2017 stelde het kabinet nog eens structureel € 100 miljoen euro extra per jaar beschikbaar.
• Extra structurele middelen SAM&
Van de additionele € 100 miljoen gaat sinds 1 januari 2017 jaarlijks € 10 miljoen naar Stichting Leergeld, het Jeugdfonds Sport en Cultuur, Stichting Jarige Job en het Nationaal Fonds Kinderhulp, verenigd in het samenwerkingsverband SAM&. De subsidie is verstrekt om meer kinderen te bereiken en voor de opschaling van het aantal voorzieningen per kind.
• Incidentele middelen
In het regeerakkoord Rutte III is incidenteel € 80 miljoen aan extra middelen beschikbaar gesteld (verdeeld over 2018, 2019 en 2020) voor het voorkomen van schulden en de bestrijding van armoede - in het bijzonder onder kinderen.

Aanleiding onderzoek en onderzoeksvragen
Over de inzet van deze extra structurele middelen zijn tussen het ministerie van SZW en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) bestuurlijke afspraken gemaakt. Doel is om alle kinderen voor wie dit niet vanzelfsprekend is te bereiken en te ondersteunen met voorzieningen
in natura via de lokale infrastructuur en in samenwerking met diverse partijen, zodat zij kansrijk kunnen opgroeien. Daarbij is ook afgesproken de inspanningen en resultaten periodiek te evalueren. Er vond een evaluatie plaats in 2018. Daarnaast heeft er nog een (kleinere) evaluatie plaatsgevonden in 2019. Dit onderzoek betreft de evaluatie in 2021 over de periode 2018-2020.

Er zijn voor dit onderzoek de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:
1 In welke mate en op welke wijze hebben gemeenten uitvoering gegeven aan de bestuurlijke afspraken ‘Kansrijk opgroeien voor alle kinderen in Nederland’?
2 In welke mate en op welke wijze heeft subsidie aan de vier partijen in SAM& (Stichting Leergeld, het Jeugdfonds Sport en Cultuur, Stichting Jarige Job en het Nationaal Fonds Kinderhulp) meerwaarde ten opzichte van het gemeentelijke beleid?
3 In welke mate en op welke wijze hebben de incidentele middelen aan gemeenten bijgedragen
aan de versterking van de lokale regiefunctie van het armoedebeleid?
4 Wat zijn succes- en knelpunten in de uitvoering van het gemeentelijke armoedebeleid en goede voorbeelden van een integrale aanpak tegen kinderarmoede?

Invulling van de bestuurlijke afspraken door gemeenten
Gemeenten ontvangen het gros van de beschikbaar gestelde middelen en geven samen met maatschappelijke partners invulling aan de bestuurlijke afspraken. Met behulp van een enquête die is ingevuld door 205 gemeenten en aanvullende casestudies in 10 gemeenten is inzichtelijk gemaakt hoe het beleid in Nederlandse gemeenten is opgesteld. Wij keken naar de gestelde
doelen, ingezette middelen en het bereik. Net als uit de tussenevaluatie van 2017 en de evaluatie van 2019 is gebleken, hebben nagenoeg
alle Nederlandse gemeenten (specifiek) beleid op kinderen in armoede. Uit de enquête en de casestudies blijkt dat zij sinds 2017 echter intensiever aan de slag zijn gegaan met het onderwerp. Er is vaker aandacht voor specifieke doel- en leeftijdsgroepen, er worden meer samenwerkingspartners betrokken en het bereik lijkt gestegen. Hieronder lichten wij de belangrijkste ontwikkelingen uit.

Beleid van gemeenten: meer aandacht voor specifieke doelgroepen en integraal werken
Zeven op de tien gemeenten in Nederland hebben het kinderarmoedebeleid ondergebracht in de algemene armoedebeleidskaders of -nota’s. Dertien procent heeft een specifiek beleidskader of -nota voor kinderarmoede. In deze kaders en nota’s is het aandeel gemeenten dat aandacht
besteedt aan ten minste één specifieke doel- of leeftijdsgroep gestegen van 40 procent in 2017 naar 88 procent in 2020. Uit gegevens van 166 gemeenten blijkt dat 38 procent geen specifiek doelgroepenbeleid voert. De aandacht van de gemeenten die dat wél doen gaat met name naar werkende armen (46%), vluchtelingen/nieuwkomers (33%), alleenstaande ouders (30%) en/of
arme ZZP’ers (29%). Op het gebied van de doelstellingen van beleid valt ten opzichte van de eerdere evaluaties op dat integraal armoede bestrijden vaker wordt genoemd, naast gangbare doelstellingen als participatie bevorderen, bereik vergroten en preventie en bestrijding van armoede. Gemeenten geven in de casestudies aan dat armoede en schulden sinds twee jaar
steviger en breder zijn verankerd in hun beleid. Er is steeds meer gedeeld besef van de samenhang tussen beleid op het gebied van financiële bestaanszekerheid en ander beleid zoals op gezondheid, onderwijs en jeugd.
Extra structurele middelen om het aanbod te verbreden, samenwerking voor een groter bereik. De extra structurele middelen zijn door gemeenten vooral ingezet om het bestaande aanbod aan voorzieningen en regelingen te verbeteren. Deze middelen lijken grotendeels additioneel ingezet, in lijn met de bestuurlijke afspraken. Daarnaast is met de overige ontvangen middelen meer
ingezet op samenwerking met maatschappelijke partners. Op dit moment werkt 88 procent van de gemeenten samen met een of meer partijen binnen SAM&. Met name de groei van het aantal gemeenten dat samenwerkt met Stichting Leergeld springt daarbij in het oog. Uit de interviews komt naar voren dat de meerwaarde van de samenwerking vooral zit in het aanvullende bereik
dat de samenwerkingspartners hebben, bijvoorbeeld door de huisbezoeken die zij doen en de inzet van lokale netwerken. Doordat pakketten zijn verruimd en in bepaalde gemeenten ook inkomensnormen, gecombineerd met het gegeven dat gemeenten steeds vaker samenwerking opzoeken met andere
partijen, lijkt een groter deel van de doelgroep te worden bereikt. Doel van de bestuurlijke afspraken is dat alle kinderen in bijstandsgezinnen worden bereikt en 70 procent van de kinderen in gezinnen van werkende armen. Op dit moment wordt het totale bereik onder deze twee groepen samen geschat op 81 procent, in de evaluatie van 2017 werd dit op 43 procent geschat.
Het bereik van de doelgroep lijkt daarmee dus bijna verdubbeld.
Verbeterpunten liggen bij bereik van werkende armen en privacywetgeving
Toch is er nog wel sprake van witte vlekken in het bereik. Gemeenten krijgen met name weinig grip op de groep werkende armen. Oorzaken daarvan zijn aan de kant van de doelgroep onder meer schaamte om een regeling aan te vragen, een onoverzichtelijk of slecht aansluitend aanbod, niet weten dat men in aanmerking komt voor een regeling en/of de weg naar de gemeente niet
weten te vinden. Vanuit de gemeenten worden met name belemmeringen door privacywetgeving ervaren, waardoor niet zonder meer inzicht kan worden verkregen in inkomensgegevens van inwoners. Zo ontstaat er een mismatch, zowel vanuit de inwoner richting gemeente als andersom. Gemeenten geven aan géén volledig zicht te hebben op de doelgroep. Een verklaring
hiervoor is mogelijk de toegenomen aandacht voor de groep werkende armen. Gemeenten hebben moeite om deze groep in kaart te brengen en te bereiken waardoor volledig zicht op de
doelgroep ontbreekt. Het aantal gemeenten dat (groten)deels zicht heeft op de doelgroep is sinds 2017 echter wel toegenomen van 74 procent naar 88 procent.
Samenwerking binnen en met SAM&-partijen
Bij de samenwerking binnen SAM& maken wij onderscheid tussen samenwerking van de vier organisaties op landelijk en op lokaal niveau. Op landelijk niveau is de website www.samenvoorallekinderen.nl het meest in het oog springende voorbeeld van de samenwerking. In de lokale samenwerking binnen gemeenten gaat het veelal om de samenwerking tussen Leergeld en het Jeugdfonds Sport en Cultuur omdat dit de partijen zijn die
lokaal werken. Bestuurlijke afspraken hebben impuls gegeven aan het aantal samenwerkingspartners Gemeenten maken zoals genoemd bij de uitvoering van beleid steeds vaker gebruik van samenwerkingspartners. Nagenoeg alle gemeenten (96%) zeggen – net als in 2017 en 2019 – dat
zij samenwerken met ten minste één maatschappelijk partner. Daarnaast werkt op dit moment 88 procent met een of meerdere partijen van SAM& samen. We zien tegelijk een stijging in het aantal samenwerkingspartners van gemeenten. Van de gemeenten die samenwerken met een of
meerdere organisaties van SAM& geeft ruim 40 procent aan dat deze samenwerking in 2017 of
later is gestart. Daarmee lijken de bestuurlijke afspraken die in 2016 zijn gemaakt een impuls te
hebben gegeven aan de samenwerking. Opvallend daarbij is dat het gemiddeld aantal
samenwerkingspartners van een gemeente lijkt samen te hangen met de omvang van een
gemeente. Onder de deelnemende G40-gemeenten zijn dit gemiddeld 6,2 organisaties en onder
de overige gemeenten 5,1. Gemeenten in een samenwerkingsverband werken gemiddeld met 6,6
organisaties samen.
2 Op basis van de opgegeven aantallen van 47 gemeenten. Met de beschikbare gegevens bleek het niet mogelijk een
onderscheid te maken tussen het bereik van kinderen in bijstandsgezinnen en kinderen van werkende armen.
Vervolgevaluatie bestuurlijke afspraken kinderarmoede 8 van 90
Samenwerking met SAM& op lokaal niveau leidt tot groter bereik
Samenwerking met SAM& partners draagt met name op lokaal niveau bij aan het vergroten van
het bereik. De lokale afdelingen hebben een goed lokaal netwerk, wat betekent dat er meer
maatwerk kan worden geleverd (door samenwerking met bijv. ondernemers op te zoeken) en het
bereik wordt vergroot (doordat meer kinderen in armoede worden gevonden). Doordat mogelijk
is gemaakt dat Stichting Leergeld ook bij de andere organisaties aanvragen mag doen is ook het
aantal voorzieningen waar een kind gebruik van kan maken gestegen. Er wordt aan gewerkt dat
alle organisaties kunnen doorverwijzen naar elkaar. Samenwerken gaat echter niet vanzelf en
vereist de nodige inspanning van alle partijen. Dit kost tijd en een heldere communicatie en
taakverdeling is van belang.
Meerwaarde van landelijke portal wordt nog niet gezien
De meerwaarde van de landelijke portal www.samenvoorallekinderen.nl en de landelijke
communicatiecampagne wordt nog niet gezien. De portal is ontwikkeld om een extra
aanvraagroute te zijn om zo meer ouders te bereiken. Ouders en intermediairs kunnen aanvragen
indienen. Het verschilt per gemeente wat aangevraagd kan worden.
De ontwikkeling van de portal heeft lang geduurd waardoor ook andere initiatieven zijn ontstaan.
Lokaal bekendheid geven aan de portal lijkt een groter effect te hebben dan een landelijke
communicatiecampagne.
Invulling regiefunctie en besteding incidentele middelen
Gemeenten hebben vanuit uit het Rijk incidentele middelen gekregen in 2018, 2019 en 2020 voor
het versterken van de toegang tot en effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening en de
versterking van de lokale regiefunctie van het armoedebeleid. Uit de casestudies blijkt dat veel
gemeenten niet direct weten wat de incidentele middelen zijn, na doorvragen herkende men het
wel. Het versterken van de regiefunctie is een breed begrip dat door gemeenten een eigen
invulling krijgt. De helft van de gemeenten is hier mee aan de slag gegaan en weet ook dat daar de
incidentele middelen voor zijn ingezet.
De meest genoemde activiteiten voor het versterken van de regiefunctie zijn het verbeteren van
de communicatie over het aanbod aan voorzieningen en het toegankelijker maken van
schuldhulpverlening. Bijna alle gemeenten ontwikkelden daarnaast (en de voorzieningen in
natura) ook andere beleidsinitiatieven. Zo zette driekwart van de gemeenten voorlichtings- en
preventie activiteiten voor jeugd en jongeren in. Ook werken gemeenten steeds meer met een
integrale aanpak van armoede en schuldproblemen, 61 procent van de gemeenten heeft dit de
afgelopen jaren opgepakt en de helft van de gemeenten gaat hier (ook) de komende twee jaar mee
aan de slag. Dit gebeurt enerzijds beleidsmatig doordat de medewerkers/afdelingen Onderwijs,
Werk en Inkomen, Wmo en Jeugd samenwerken bij de ontwikkeling van armoedebeleid.
Anderzijds gebeurt het in de uitvoering door toevoeging van de schuldhulpverlening in de
toegang van het sociaal domein en door naar meerdere leefdomeinen te kijken dan alleen de
hulpvraag op het gebied van armoede.
De incidentele middelen zijn in 2020 voor het laatst uitgekeerd. Toch geven gemeenten aan dat
zij met de ingezette initiatieven en acties doorgaan. Bijna twee derde geeft aan sowieso door te
gaan en 12 procent geeft aan de evaluatie af te wachten of het nog niet te weten. Een op de vijf
gemeenten geeft aan dat de initiatieven stopgezet moeten worden wanneer er geen geld meer
voor is.
Vervolgevaluatie bestuurlijke afspraken kinderarmoede 9 van 90
Belangrijkste succes- en knelpunten
Ter afsluiting benoemen wij nog kort de belangrijkste succes- en faalfactoren van
kinderarmoedebeleid, op basis van de casestudies en de vragenlijst. De belangrijkste
succesfactoren zijn:
1 Samenwerking met maatschappelijke organisaties: uit de antwoorden op de enquête blijkt
duidelijk dat veel gemeenten de samenwerking met lokale maatschappelijke organisaties als
belangrijkste succesfactor zien. Deze samenwerking biedt meerwaarde door de expertise die
diverse partners inbrengen op het terrein van kinderarmoede. Bovendien maken de diverse
partijen gebruik van verschillende netwerken om kinderen te bereiken.
2 De breedte van het voorzieningenpakket voor kinderen: door een breed voorzieningenpakket
en een ruimhartig minimabeleid te voeren kunnen gemeenten meer maatwerk leveren.
3 Communicatie en aanvraagprocedures: bij gemeenten en maatschappelijke organisaties leeft
in toenemende mate het besef dat er verschillende communicatiekanalen - persoonlijk,
schriftelijk en digitaal – naast elkaar moeten worden ingezet. Daarnaast is het van belang
laagdrempelige aanvraagprocedures in te richten. Voor de ene ouder is dat een digitale
aanvraagprocedure en voor bijvoorbeeld laaggeletterde ouders zijn het juist fysieke
inloopspreekuren bij verschillende ‘vindplaatsen’.
4 Eenvoudige toegang; voorkomen van versnippering: hoewel veel gemeenten de
samenwerking met maatschappelijke partners juist als een succesfactor zien, kan de
keerzijde hiervan zijn dat het aanbod op het gebied van kinderarmoede versnipperd raakt. Er
zijn gemeenten waarbij alle regelingen voor kinderen in armoede worden uitgevoerd door één
partij met één centrale aanvraagprocedure voor alle kindvoorzieningen. Gemeenten die niet
zo’n eenduidig loket hebben proberen dit op te lossen door met de diverse partners afspraken
te maken over de onderlinge samenwerking of door de regelingen in elk geval samen te
brengen op één website.
5 Budgetten vanuit het rijk voor kinderarmoede: uit de tien casestudies blijkt dat deze middelen
vaak een extra impuls hebben gegeven aan het gemeentelijk beleid op het vlak van
kinderarmoede en daadwerkelijk zijn gebruikt bovenop de bestaande financiële middelen.
6 Politiek draagvlak: succes hangt af van het engagement van het college en de gemeenteraad.
In de interviews werd geopperd dat dit mogelijk lijkt samen te hangen met de partijen
vertegenwoordigd in het college en/of de raad, maar dat hoeft niet. Juist op het terrein van
kinderarmoede is er in veel gemeenteraden ook draagvlak van partijen van links tot rechts en
zijn de verschillen van inzicht over de aanpak niet zo groot.
7 Huisbezoeken: in de casestudies gaven meerdere gemeenten aan dat men huisbezoeken (bijv.
door Stichting Leergeld) aflegt, zij meerwaarde zien omdat ze op die manier een kijkje achter
de voordeur krijgen.
Hoewel veel gemeenten tevreden zijn over hun bereik van kinderen in armoede en hun pakket
aan voorzieningen, noemen zij ook knel- en aandachtspunten en mogelijkheden tot verbetering.
8 Beoordeling van bereik: veel gemeenten hebben moeite met het beoordelen van hun
kwantitatieve resultaten op het gebied van bereik. Niet alle kinderen in armoede hebben
bijvoorbeeld een laptop nodig of willen sporten. Is 50 procent bereik van de doelgroep voor
een regeling vervolgens veel of weinig? Verder hebben gemeenten cijfers over de omvang van
de totale populatie kinderen in armoede niet altijd paraat. Ze maken niet altijd gebruik van
CBS cijfers om de populatie van kinderen in armoede in beeld te brengen.
Vervolgevaluatie bestuurlijke afspraken kinderarmoede 10 van 90
Hiervoor ontbreekt expertise en/of tijd. Als er meer partijen in een gemeente actief zijn op het
vlak van kinderarmoede, bijvoorbeeld Stichting Leergeld en Jeugdfonds Sport & Cultuur, weet
de gemeente (en de partijen) vaak alleen het aantal bereikte kinderen per organisatie te
noemen, maar is niet bekend hoeveel overlap in gezinnen tussen de twee organisaties er is.
9 Weinig sturing op resultaten fondsen: verder valt op dat gemeenten de fondsen als Stichting
Leergeld en Jeugdfonds Sport & Cultuur vaak geen concrete doelstellingen meegeven qua
groei in bereik.
10 Bereik van werkende armen: veel gemeenten hebben begin 2021 nog geen specifieke
projecten of communicatiestrategie voor kinderen van werkende armen. Deze groep wordt in
de meeste gemeenten op de hoogte gebracht van de regelingen voor kinderen in armoede
door algemene voorlichting, de website van de gemeente, gemeentepagina’s in regionale
kranten, gemeentenieuws op sociale media en folders op publieke plekken zoals bibliotheken.
De handreiking voor werkende armen van SAM& kan helpen.3
11 Het betrekken van kinderen en jongeren: een meerderheid van de gemeenten (76%) betrekt
kinderen en jongeren op enige wijze bij het kinderarmoedebeleid. Een aanzienlijk deel van de
gemeenten vindt het echter moeilijk om kinderen en jongeren te betrekken bij beleid op het
vlak van kinderarmoede. Voornaamste knelpunten hebben te maken met het vinden en
interesseren van de jongeren. De belevingswerelden van jongeren en de (systeem)wereld van
gemeenten liggen ver uit elkaar. Gemeenten hebben daarom enerzijds moeite hoe ze jongeren
moeten bereiken, wat veel capaciteit kost, en anderzijds weten ze jongeren niet voldoende te
enthousiasmeren. Er zijn handreikingen van het NJI en Missing Chapter Foundation die
waardevol kunnen zijn4.
12 Aandachtspunten bij inkomenstoetsen: bij de inkomenstoets dient men niet alleen te kijken
naar het netto inkomen, maar naar het besteedbaar inkomen. Er kunnen redenen zijn, zoals
schulden of hoge vaste lasten, waardoor iemand weinig overhoudt van het inkomen.
Deelname aan een minnelijk of wettelijk schuldhulptraject is daarom bij sommige gemeenten
ook een toelatingscriterium voor minimaregelingen, waaronder die op het vlak van
kinderarmoede. Dit is echter nog zeker niet overal het geval.
13 Delen van gegevens: een aantal gemeenten benoemt dat er vanuit maatschappelijke
organisaties zoals scholen en (sport)verenigingen angst is om gegevens van gezinnen met de
gemeente te delen, omdat ze bang zijn de regels van de Wet Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG) te overtreden. De kennis over wat mag en wat niet, is vaak niet
aanwezig bij deze organisaties. Het thema ‘delen van persoonsgegevens’ was geen expliciete
vraag in het onderzoek, maar is in sommige interviews wel aan de orde gekomen. Sommige
maatschappelijke organisaties laten gezinnen een toestemmingsverklaring ondertekenen
waarmee uitwisseling van gegevens tussen bijvoorbeeld Leergeld en Jeugdfonds Sport &
Cultuur mogelijk wordt.
3www.samenvoorallekinderen.nl/altijd-op-een-richeltje-lopen/
4 www.nji.nl/kennis/publicaties/nji-publicaties/handreiking-duurzame-jongerenparticipatie;
https://kansendoorallekinderen.nl/toolbox/
Vervolgevaluatie bestuurlijke afspraken kinderarmoede 11 van 90
14 Budget voor kindvoorzieningen onder druk door bezuinigingen gemeenten: bij zeven op de
tien gemeenten worden de middelen volledig additioneel ingezet en een kwart zet ze deels
additioneel in en heeft een deel gesubstitueerd. De middelen zijn ingezet op armoedebeleid en
dan met name op het verstrekken van voorzieningen in natura ter bevordering van
maatschappelijke participatie en school. Gemeenten geven aan dat het goed zou zijn als de
extra structurele middelen voor kinderarmoede niet worden ingetrokken om zo deze
voorzieningen te kunnen blijven verstrekken. Daarnaast wordt aangegeven dat de middelen
onderdeel zijn van bezuinigingsdiscussies.
Original languageDutch
Place of PublicationEnschede
PublisherI&O Research
Number of pages90
Publication statusPublished - Apr 2021

Cite this